11. Estabilidad presupuestaria, legislación ordinaria y Constitución

Posted on 12 septiembre, 2011

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Pese a que la reforma de la Constitución ya se haya materializado y sólo quepa esperar, dada la previsión que hace el artículo 167.3 de la misma, si en el plazo de quince días que expira el 26 de septiembre, una décima parte de los miembros del Congreso o del Senado solicitan formalmente que aquélla sea sometida a referéndum para su ratificación[1], no parece impertinente considerar si cabían otras alternativas frente a la incrustación de la estabilidad presupuestaria y las limitaciones al déficit y endeudamiento públicos en el artículo 135 de la norma fundamental.

El punto de partida para efectuar dicha valoración no puede pasar por alto la existencia de una legislación ordinaria, previamente aprobada en el año 2001 y que fue modificada más tarde, en 2006, flexibilizando la restrictiva fijación del “déficit cero” al calor de la reforma previamente emprendida en el propio Pacto de Estabilidad y Crecimiento Europeo en 2005, dado que el mismo había quedado lisa y llanamente incumplido por los déficits excesivos en que incurrieron Francia y Alemania, provocando la reacción de la Comisión y posterior pronunciamiento del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (Sentencia de 13 de julio de 2004, asunto C-27/04).

Nuestra legislación interna, todo hay que decirlo, surgió con la oposición de una de las fuerzas políticas signatarias del acuerdo que ha fraguado ahora en la reforma de la Constitución, así como de varias Comunidades Autónomas, y ha habido que esperar nueve años para conocer la interpretación que ha dado el Tribunal Constitucional (Sentencia 134/2011, de 20 de julio), respaldando la posición del Estado frente al recurso que presentó el Parlamento de Cataluña.

Pero lo importante, dejando ahora aparte el comentario de la referida decisión, es que ni la Ley General de Estabilidad Presupuestaria, referida al Estado y Entidades Locales, ni la Ley orgánica complementaria de la anterior —que sirvió para introducir torticeramente el principio de estabilidad presupuestaria en el “bloque de constitucionalidad” financiera (dadas las modificaciones que introdujo en la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas)— resultaron aplicadas consecuentemente a lo largo de todo el periodo en que han estado vigentes, o no sirvieron para nada cuando su articulado tuvo que medirse con la envergadura de la crisis económica y financiera que venimos arrastrando.

Este dato debería de haber obligado a una reflexión más profunda que la que se ha dado en el acelerado procedimiento de reforma constitucional, dado que las prescripciones de la legislación ordinaria demostraron una ineficacia que, a partir de ahora, puede quedar patente de nuevo, sólo que reflejando un incumplimiento de la Constitución.

Quienes opinan que el hecho de contar con la referida legislación ordinaria debería de haber bastado para frenar la reforma constitucional[2], tendrían que llevar su argumento a la constatación de esa ineficacia, determinando, en suma, la conveniencia de que objetivos que han de informar la gestión económica no se conviertan en reglas de Derecho que los acontecimientos para los que se formularon, más pronto que tarde pueden arrumbar.

Cuando se aprobó la versión aznariana de la estabilidad presupuestaria, ya recomendé la espera para comprobar sus efectos y cumplimiento no fuese a quedar todo en la simple juridificación de una ideología[3] que carecía de ratificación expresa en la Constitución de 1978 —por cuanto que la misma no consagró en ningún precepto el equilibrio o la estabilidad presupuestaria— y que, por lo tanto, sólo merecía entenderse como una mera opción de política económica y legislativa que debía de confrontarse con el principio rector del gasto público expresamente constitucionalizado en el artículo 31.2 CE (“asignación equitativa de los recursos públicos”), lo que determinaría la posibilidad de declarar la inconstitucionalidad de medidas legislativas que tendiesen a limitar indiscriminadamente el gasto público, posponiendo legítimas aspiraciones a la cobertura de las necesidades económico-sociales más básicas, sin descuidar tampoco la necesidad de atender la eficacia práctica de aquellas obligaciones de resultado impuestas constitucionalmente a todos los poderes públicos y que representan los objetivos o criterios rectores de la política social y económica que señaló la Constitución[4].

Entre tales principios, la mencionada opción legislativa podría traer su inspiración de lo dispuesto en el artículo 40.1 CE, con tal que se reparase consecuentemente entonces que, como manifestación de la estabilidad económica allí mencionada, lejos de erigirse en el dogma para sacrificar políticas públicas redistributivas, encontraría su condicionamiento en la salvaguardia de las mismas, debiendo instrumentarse al servicio de las mismas y para la promoción del pleno empleo[5]; argumentos que han surgido de nuevo ahora que se ha producido la reforma constitucional[6].

Entonces, y para concluir, ¿cambia algo a partir de la inclusión de la estabilidad presupuestaria en el nuevo artículo 135 de la Constitución? Mucho me temo que no, pese a la voluntarista creencia de que será “un gran salto para la puesta al día de nuestro régimen constitucional”[7]; afirmación pendiente de corroborar y que sólo parece justificar como consecuencia de valor que “todas las comunidades en España son iguales”; lo que dista de ser cierto mientras haya regímenes de financiación especiales.

Si cuando se aprobaron las leyes de estabilidad presupuestaria se incurrió en el conocido exceso legiferante, como si la mera aprobación de normas, sin preocuparse después excesivamente de su efectivo desarrollo y cumplimiento, fuese a dar solución a todos los problemas; ahora se incurre en un exceso mayor al trasladar a la Constitución una determinada concepción económica. ¡Si no han valido las leyes, llevémoslo a la Constitución!, parece que ha sido la única creencia inspirativa, sin advertir que no toda política legislativa debe conformarse en política constitucional[8] y que frente al exceso de legislación y gran defecto de cumplimiento que se daba antes —estrategia que se derrota a sí misma—, lo decisivo pasaría por mejorar drásticamente la calidad de las instituciones[9].

Frente a la reforma producida, existen ya instrumentos incorporados en el Derecho comunitario que, de seguro, habría que reformular también, aunque para ello se precise de una acción compartida con otros Estados miembros. Tampoco debe desconocerse el alcance de la STC 134/2011, de 20 de julio en relación con la superior potestad del Estado frente a eventuales correcciones que merezca hacer en la actividad financiera autonómica[10]. En vez de la claudicante actitud del Gobierno y la falta de transparencia sobre el verdadero estado de nuestras finanzas públicas, una actitud comprometida en evitar sembrar el miedo y acometer su saneamiento, sin infrautilizar las instituciones de coordinación con las Comunidades Autónomas y Municipios con relación a la política de endeudamiento e indización de prioridades y volumen del gasto público, ejerciendo con mayor responsabilidad la presupuestación y ejecución de lo presupuestado con el suficiente control, así como de los mecanismos de cooperación de las Administraciones con el sector privado en la procura de servicios públicos a los ciudadanos[11].


[1] Vid. Boletín Oficial de las Cortes Generales, serie B, n.º 329-5, de 8 de septiembre de 2011.

[2] Vid. González Trevijano, Pedro: “Sí con el fondo, no con la forma”, ya citado; Punset Blanco, Ramón: “La economía, en manos del TC”, ya citado.

[3] Vid. MARTÍNEZ LAGO, Miguel Ángel: “Gasto público funcionarial y estabilidad presupuestaria”, en Presupuesto y Gasto Público, n.º 27, 2001, p. 183.

[4] Vid. MARTÍNEZ LAGO, Miguel Ángel: Temas de Derecho Presupuestario: Hacienda Pública, Estabilidad y Presupuestos, Colex, Madrid, 2002, pp. 46-47.

[5] Ibidem, p. 47.

[6] Vid., por ejemplo, Gutiérrez Vegara, Antonio: “Un error, por los principios y por las cifras”, ya citado, así como RUBIO, Macarena Elvira: “El Estado social y un techo de gasto según PIB en la Constitución son incompatibles”, en Nueva Tribuna, 25 de agosto de 2011.

[7] Cfr. De Esteban, Jorge: “El desbloqueo de nuestra Constitución”, en El Mundo, 27 de agosto de 2011. Texto consultado en El Diario del Derecho de Iustel, 30 de agosto de 2011.

[8] Vid. Unzueta, Patxo: “La reforma y los nacionalistas”, ya citado.

[9] Cfr. NOVALES, Alfonso: “Economía sostenible”, en El Pais (Negocios), 4 abril 2010, p. 15.

[10] Vid. De Velasco, Luis: “Reforma constitucional rechazable en forma y fondo”, ya citado.

[11] Vid. El País (Editorial): “Confusión autonómica”, El País, 19 de junio de 2011; también Herce, José Antonio y Cantalapiedra, César: “El ruido y las nueces”, en El País, 19 de junio de 2011.

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