17. Introducción al tema de la ejecución de sentencias y resoluciones tributarias

Posted on 10 noviembre, 2011

1


Ésta y las siguientes entradas relacionadas con la ejecución de sentencias y resoluciones en materia tributaria traen su origen de la participación que tuve en la XXV edición del Seminario Gallego de Estudios Tributarios, celebrado en septiembre de 2010, bajo la organización del Ilustre Colegio Oficial de Titulados Mercantiles y Empresariales de Vigo, que dirigió mi compañero y amigo, José Manuel Almudí Cid. La generosidad y buen hacer de la institución, así como del coordinador del evento requiere, como es obvio, que les muestre ahora mi gratitud, a pesar del desasosiego que inicialmente me produjo su requerimiento para que mi intervención versara sobre la problemática general aludida al principio; una sensación comparable a la que debe sufrir cualquier contribuyente y, por supuesto, su abogado, cuando observa que pese a haber alcanzado, después de muchos años de calvario judicial, una resolución administrativa o una sentencia favorable a sus intereses, se encuentra con que la Administración no la ejecuta, se retrasa en su quehacer o hasta reitera nuevamente sus actos liquidatorios o sancionadores inicialmente anulados. Vid. Martín Queralt (2005: p. 4) y Bosch Cholbi (2010a: p. 293). También debo agradecer ahora la publicación previa del conjunto de entradas en la Revista Aragonesa de Administración Pública (n.º 38, 2011, pp. 11 y ss.).

Constituye un principio jurídico general la prohibición de sacar provecho de la propia torpeza (nemo auditur propriam turpitudinem allegans). Y, sin embargo, no son pocos los supuestos en que la Administración pública —y no sólo en el ámbito tributario, por supuesto— obtiene ventajas de sus irregularidades[1]. El Tribunal Supremo ha hecho doctrina sobre la necesidad de servirse del proceso para obtener la razón y que el mismo no debe volverse en contra de quien tiene esa razón[2]. Pero también proliferan los casos de Tribunales que muestran su aquiescente deferencia hacia los actos de la Administración[3], que llega, en ocasiones, a “reinterpretar” el sentido de las propias decisiones judiciales, volviéndolas del revés y sacando las máximas ganancias de las posibilidades brindadas con la reiteración de actuaciones subsiguiente a la anulación de vicios formales y de procedimiento[4].

Esta retroacción, reposición o como se le quiera llamar, consigue el efecto contrario al que pretende llegar, puesto que bajo el pretexto de alcanzar el principio de justicia material, puede constituir de facto una prima a la ilegalidad, al dejar en manos de la Administración una indefinida prolongación de la controversia sometida a jueces y tribunales[5]. Nuestra mejor doctrina viene insistiendo desde hace tiempo en toda una suerte de situaciones en las que, a la postre, se constata lo efímero que puede llegar a ser obtener una pírrica victoria sobre una Administración encastillada en la defensa de unas posiciones que no son de recibo.

Así cabe citar, por ejemplo, aparte de la ya citada retroacción de efectos, la acrítica recepción de lo que representan los vicios determinantes de nulidad o anulabilidad de los actos de aplicación de los tributos o de imposición de sanciones. También la incomprensible admisión del devengo de intereses de demora desde el momento en que la Administración dictó un acto contrario a Derecho. Y la tosca incorporación al ordenamiento sancionador tributario de principios propios de gestión recaudatoria, radicalmente antitéticos de aquellos que priman en el ordenamiento punitivo[6].

Alguno de estos problemas debería llevar a la Administración a repasar la teoría de la invalidez de los actos jurídicos, patrimonio común de la ciencia jurídica y punto de arranque de la teoría general de las nulidades en Derecho Administrativo[7]. Asimismo, habría que reflexionar si lo que es dable para la Administración, dentro de la vía administrativa de recurso —donde han de retrotraerse los expedientes al momento en que se cometieron los vicios de forma que generan indefensión—, debe trasladarse al campo en que los jueces y tribunales entienden y han de resolver el recurso contencioso-administrativo[8].

En otro lugar hemos dado cuenta de una reciente Sentencia de la Audiencia Nacional —de 25 de marzo de 2010 (dictada en el recurso n.º 44/2007 y de la que fue ponente el magistrado Navarro Sanchís)— que habría que comentar en las aulas para ilustrar, más allá de la teoría general del tributo y de los procedimientos para su aplicación, sobre lo mucho y malo que se puede hacer y por tanto padecer en este ámbito, así como de lo que habrá que corregir para proteger con eficacia los derechos de los contribuyentes. El pronunciamiento se refiere a una ejecución patológica, que incurrió en desviación de poder, de la Oficina Nacional de Inspección y a la claudicante actuación que tuvo el Tribunal Económico-Administrativo Central. En el supuesto se persiguieron fines ilegítimos y la protección de intereses recaudatorios ensombreció por completo la necesaria protección del contribuyente. Se actuó con temeridad y provocó un artificioso y forzado proceso, por lo que se resuelve condenando en costas a la Administración, dieciséis años después de que comenzase el peregrinaje de la recurrente y veintiuno desde que se realizara el hecho imponible del tributo comprobado[9].

Contemporáneas con el fallo citado cabe señalar también dos resoluciones económico-administrativas de gran notoriedad, por referirse al período de liquidación del Impuesto sobre el Valor Añadido (RTEAC de 29 de junio de 2010 y la posterior, dictada en unificación de doctrina, RTEAC de 24 de noviembre de 2010), así como una Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, de 17 de junio de 2010 (dictada en el recurso 3903/2008, siendo ponente el Magistrado Baeza Díaz-Portales), en la que se apunta una línea interpretativa —que está dando que hablar y que tendremos que esperar a ver si llega a confirmarse en el futuro— que sostiene la imposibilidad de reiteración de actuaciones administrativas tras una anulación judicial, con independencia de la naturaleza que tenga el vicio o defecto de dicha anulación[10].

Los problemas apuntados y otros muchos revelan el real desequilibrio de fuerzas de los administrados frente a la Administración. El tema no es nuevo, como es obvio, e ilustra sobre un ancestral y mal entendido afán de superioridad y dominio de la Administración tributaria —la más superdotada en medios materiales y humanos entre las restantes Administraciones públicas—, investida como las demás con la autotutela declarativa y potenciada con una autotutela de ejecución que propicia la existencia de agujeros grises y negros, tanto en el plano de la legalidad como de su aplicación práctica, posponiendo en ocasiones, con la disculpa del deber constitucional de contribuir, legítimos derechos individuales[11]. Entre estos últimos, cabe mencionar ahora los de seguridad jurídica, legítima confianza y tutela efectiva de los jueces y tribunales, reconocidos constitucionalmente (arts. 9.3, 24 y 103 CE), así como los incluidos en el genérico derecho a una buena administración que sanciona la “Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea” (art. 41)[12].

En la justa ponderación de intereses y principios que están en juego[13], no debería desatenderse la recomendación de que “juzgar a la Administración contribuye también a administrar mejor[14] y, por supuesto, habría que intensificar los esfuerzos para sacar al tema que nos concita del relativo ostracismo legislativo y doctrinal en que se encuentra, pese a notabilísimas excepciones[15] y saludables muestras de reacción que se suscitan en el propio ámbito judicial[16].


[1] Vid. Fernández Rodríguez (1967: pp. 299-300) —y, del mismo autor (1969: p. 64)—. También se refiere a ello, para el ámbito tributario, Baeza Díaz-Portales (2010a: pp. 260-261).

[2] Vid., entre otras, las Sentencias del TS de 27 de febrero de 1990 y de 26 de septiembre de 1998.

[3] Refiriéndose al Derecho Administrativo norteamericano y contrastándolo con el ordenamiento español, vid. Pérez Alonso (2010: p. 31). La Asociación Española de Asesores Fiscales (AEDAF) ha advertido recientemente, en documento sin fecha (pero hecho público en 2010: p. 2), sobre la persistencia de un “miedo reverencial” de enfrentarse a la Administración.

[4] Vid. Martín Queralt (2010a: p. 1).

[5] Vid. Baeza Díaz-Portales (2010a: pp. 260-261 y 264-265).

[6] Vid. Martín Queralt (2010a: p. 1).

[7] Vid. Fernández Rodríguez (1969: p. 53). Refiriéndose a los efectos que deben asociarse a la invalidez de las liquidaciones tributarias, vid. Bosch Cholbi (2010a: p. 294).

[8] Vid. Baeza Díaz-Portales (2010a: pp. 264-265).

[9] Vid. Martínez Lago (2011: pp. 127 y ss).

[10] En relación a la citada STSJ de Valencia se han dado ya diversos comentarios doctrinales. Entre otros, vid. Baeza Díaz-Portales (2010b: pp. 23 y ss); Bosch Cholbi (2010c: pp. 23 y ss); Cayón Galiardo (2011: pp. 9 y ss); Ibáñez Brillas (2011: pp. 17 y ss).

[11] Vid. Pont Mestres (2006: p. 10); Baeza Díaz-Portales (2010a: pp. 260-261) y Bosch Cholbi (2010a: pp. 288-289, 291 y 293). También vid. Pérez Alonso (2010: pp. 31-32).

[12] Esta “Carta”, publicada en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas, n.º C 364, de 18 de diciembre de 2000, fue firmada y proclamada el 7 de diciembre de 2000, con ocasión del Consejo Europeo de Niza, por los Presidentes del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión Europea, viniendo a recoger en un único documento derechos civiles, políticos, económicos y sociales agrupados en seis grandes capítulos cuyas rúbricas son: Dignidad, Libertad, Igualdad, Solidaridad, Ciudadanía y Justicia.

[13] Vid. Ruiz Risueño (2004: p. 304); también Soler Roch (2009: p. 1).

[14] Así se titula un trabajo de Fernández Rodríguez (1992: pp. 511-532).

[15] Vid. Martínez Giner (2008: pp. 803 y 808); también Cayón Galiardo (2009: pp. 14-15). Una explicación a la falta de regulación de preceptos sobre ejecución de resoluciones económico-administrativas en la Ley General Tributaria, puede verse en Ruiz Toledano (2009: p. 80). Entre las excepciones, me parecen especialmente reseñables las aportaciones que han realizado, entre otros, BAEZA DÍAZ-PORTALES (2010a); BOSCH CHOLBI (2010a, b y c); ESEVERRI MARTÍNEZ (2007); FALCÓN Y TELLA (2007a, b, 2008 y 2010); MARTÍNEZ GINER (2008); PONT MESTRES (2006) y VEGA BORREGO (2008).

[16] Vid. Martín Queralt (2010a: p. 1).

Posted in: Sin categoría