32. Autonomía presupuestaria del Parlamento y de otros órganos constitucionales en nuestro ordenamiento jurídico

Posted on 1 diciembre, 2011

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La autonomía parlamentaria se suele concebir como un conjunto de facultades (normativas, presupuestarias, de organización y policía en el interior de sus sedes) de que gozan las Asambleas legislativas para regular y gestionar, por sí mismas, cuantas actuaciones han de realizar en el cumplimiento de sus funciones representativa, legislativa y de control, sin que haya o pueda darse la injerencia de otros órganos del Estado, principalmente del Ejecutivo. También se indica generalmente que la autonomía no es un fin en sí misma, sino que desempeña una función instrumental que comporta limitaciones, por lo que todo lo que no aparezca como necesario para el ejercicio de las funciones constitucionales o estatutarias (si se trata de las Asambleas autonómicas) de las Cámaras escaparía de su ámbito. Evidentemente, que aquélla no supone, en modo alguno, una independencia absoluta del Parlamento respecto de los demás poderes públicos, ni lo exonera del control de constitucionalidad y contencioso-administrativo, según la clase de actos que deriven de las Cortes.

De todos los órganos del Estado que se mencionaron más atrás, sólo las Cortes Generales tienen reconocida su autonomía presupuestaria en la propia Constitución (art. 72.1), lo cual suele explicarse por el hecho de que los asuntos presupuestarios —y, por tanto, también los que afectan al presupuesto parlamentario— entran de lleno dentro del haz de competencias financieras que, de antiguo, tienen atribuidas las Asambleas legislativas. La Constitución también prevé una facultad incondicionada de distribución por el Rey de la asignación anual que percibe para el sostenimiento de su Familia y Casa Real (art. 65.1), pero nada más dispone en relación con los restante órganos constitucionales.

Este silencio de nuestra norma fundamental no ha impedido a la respectiva legislación reguladora de estos organismos imitar la autonomía presupuestaria parlamentaria. Así, en efecto, la LO 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, establece (art. 10.3) que el Pleno del mismo “elabora su presupuesto, que se integra como una sección independiente dentro de los Presupuestos Generales del Estado”; la LO 2/1982, de 12 de mayo (art. 6) viene a decir prácticamente lo mismo en relación al Tribunal de Cuentas; como también efectúa para el Consejo de Estado la LO 3/1980, de 22 de abril (art. 27) y, en fin, la LO 6/1985, de 1 de julio que, señala la competencia del Consejo General del Poder Judicial para “Elaborar, dirigir la ejecución y controlar el cumplimiento del presupuesto del Consejo” (art. 107.8).

Pese a la pertenencia común de todas las normas que se acaban de citar, al denominado bloque de constitucionalidad, alguna consecuencia se ha de extraer de la diferenciada solución procurada por la Constitución en la materia que nos ocupa. Y así puede afirmarse que sólo la autonomía parlamentaria y la libertad de disposición de su asignación por la Casa Real se encuentran garantizadas constitucionalmente —por lo que una modificación de ese estatus sólo podría darse en el contexto de una reforma constitucional—, aparte de que puedan las Cortes Generales variar las soluciones legales ofrecidas en las normas de los demás órganos, abrogando, como hipótesis, la autonomía presupuestaria que tienen reconocida en sus leyes.

Aún cabe señalar algo más del anterior marco normativo. Respecto de la autonomía presupuestaria del Parlamento y aunque, literalmente, el artículo 72 de la Constitución se refiera solamente a la aprobación de los presupuestos por las propias Cámaras —lo que no deja de ser una declaración innecesaria, dado que éstas también aprueban los Presupuestos Generales del Estado—, tenemos una autonomía que cubre todas las fases del ciclo presupuestario, sobresaliendo en las fases de elaboración y ejecución sin cortapisas del presupuesto parlamentario. En los restantes órganos constitucionales, la mayoría de las soluciones legales conciben sólo una autonomía que expresa la facultad de elaboración de unos presupuestos cuya aprobación rebasa la competencia de los Tribunales Constitucional, de Cuentas y Consejo de Estado. No en vano, serán las Cortes Generales las que aprueben esas secciones presupuestarias integradas en los Presupuestos Generales del Estado. Y la autonomía presupuestaria que se predica del Consejo General del Poder Judicial alcanza, en su ley, a todas las fases del ciclo presupuestario, pese a que no escape tampoco de la aprobación común por las Cortes. Ninguna previsión se produce con objeto de la elaboración del presupuesto de la Casa Real, por lo que la fijación de la cantidad asignada a la misma la hará el Gobierno, correspondiendo también su aprobación a las Cortes Generales. Ya hemos dicho que la autonomía presupuestaria de esta Casa se circunscribe a la ejecución libremente decidida de dicha asignación, lo que comporta una diferenciada ejecución y control de la misma, pero de esto no deberían trasladarse secuelas que impidan debatir y enmendar esa sección en el procedimiento que las Cortes siguen para aprobar los Presupuestos Generales del Estado.

Una última conclusión preliminar, antes del tratamiento más específico de aspectos relacionados con el presupuesto parlamentario. Siendo importante el reconocimiento de la autonomía presupuestaria de las Cortes y demás órganos constitucionales, lo cierto es que se trata de un tema modesto desde el punto de vista macroeconómico (Sáinz Moreno) y no tiene comparación con la problemática más variada —y hasta conflictiva, en términos políticos— que presenta la ley que, de conjunto, reúne los Presupuestos Generales del Estado y las facultades que sobre la misma llevan a cabo el Gobierno y el Parlamento y que son expresión de las relaciones entre la fuerza política mayoritaria y las que están en la oposición. En términos puramente cuantitativos, la tabla n.º 1 recoge las cifras que contiene la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2011, siendo elocuentes de la modestia de los gastos presupuestados para los órganos constitucionales en comparación con los créditos totales autorizados, representando el 0,22% del total del Estado.

Tabla n.º 1: Créditos autorizados a los órganos constitucionales en 2011

Secciones presupuestarias

Créditos autorizados

(Miles de euros)

01. Casa de su Majestad El Rey

8.434,28

02. Cortes Generales

216.421,09

03. Tribunal de Cuentas

62.216,14

04. Tribunal Constitucional

26.438,11

05. Consejo de Estado

10.476,16

08. Consejo General del Poder Judicial

74.217,93

Total presupuestado: Órganos constitucionales

398.203,71

Total consolidado “Estado”

179.536.395,74

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