33. Naturaleza y función del presupuesto parlamentario

Posted on 1 diciembre, 2011

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De acuerdo con el principio de competencia expresado en el artículo 134.1 de la Constitución, corresponde al Gobierno elaborar los Presupuestos Generales del Estado, mientras que las Cámaras retienen el poder de examinarlos, ejercitar sus facultades de enmienda y aprobarlos. Del indicado precepto se ha deducido que la Ley de Presupuestos constituye una ley singular —lo que no quiere decir, como muy pronto aseguró el Tribunal Constitucional, una ley formal, juzgando superada la cuestión de su naturaleza (STC 27/1981, de 20 de julio (fj 5.º)— por cuanto que la misma es el resultado del correlativo ejercicio de competencias exclusivas e irrenunciables, del Gobierno y de las Cámaras, en el proceso encaminado a dotar anualmente de eficacia legal al plan financiero de ingresos y gastos del Estado.

También la Constitución revela la importancia de la función presupuestaria de las Cortes Generales cuando menciona específicamente dicho cometido, junto a la potestad legislativa y el control de la acción del Gobierno (art. 66.2 CE), lo cual ha llevado, más recientemente, al Tribunal Constitucional a adoptar una visión indiferenciada de la Ley de Presupuestos —pese al mantenimiento de que con su aprobación ejercen las Cortes una “función específica y constitucionalmente definida” y que su contenido sea “constitucionalmente determinado”— al entender que dicha norma cumpliría los tres objetivos relevantes señalados en el precepto de referencia, relacionándolos con otros de la propia Constitución: “a) Aseguran, en primer lugar, el control democrático del conjunto de la actividad financiera pública (arts. 9.1 y 66.2, ambos de la Constitución); b) Participan, en segundo lugar, de la actividad de dirección política al aprobar o rechazar el programa político, económico y social que ha propuesto el Gobierno y que los presupuestos representan; c) Controlan, en tercer lugar, que la asignación de los recursos públicos se efectúe, como exige expresamente el art. 31.2 CE, de una forma equitativa, pues el presupuesto es, a la vez, requisito esencial y límite para el funcionamiento de la Administración” (STC 3/2003, de 16 de enero, fj 4.º).

Del lado del Gobierno, la iniciativa presupuestaria que tiene reconocida con carácter exclusivo, no cabe duda de que sufre un menoscabo en relación con el presupuesto de las Cámaras, dada la autonomía que las mismas tienen garantizada en el artículo 72 de la Constitución. Sin embargo, en términos prácticos, la excepción que dicha norma representa hacia lo dispuesto en el artículo 134.1, no se ha resuelto favoreciendo una aprobación separada del presupuesto de las Cámaras respecto de los Presupuestos Generales del Estado, sino conciliando la capacidad de determinación de aquéllas, en los asuntos económicos-financieros, dentro del vehículo legislativo común aprobatorio de todos los ingresos y gastos del sector público estatal. En todo caso, la concreción de la autonomía presupuestaria del Parlamento dista mucho de lo deseable, habida cuenta de la amnesia que parece padecerse en este punto y que descuida la aprobación de un Reglamento de las Cortes Generales, advertido por el artículo 72.2 de la Constitución y que sería el marco adecuado para detallar cuantos aspectos rodean a una sección de contenido más complejo que el que poseen las referidas a los restantes órganos constitucionales.

Teniendo en cuenta lo que los Presupuestos Generales del Estado deben de incluir, quizás no sea ocioso plantear si al hacer referencia al presupuesto parlamentario —como cabría hacer también en alusión al presupuesto del Tribunal Constitucional, o del Consejo de Estado, etc.— se está queriendo indicar algo distinto, como si fuera una “pieza separada de los Presupuestos” (Albiñana García-Quintana), de lo que representa una simple sección del estado de gastos, sin diferencias con las secciones presupuestarias de los departamentos ministeriales, por ejemplo. Sostener lo primero parecería significar una posibilidad de desvinculación respecto de las directrices gubernamentales impuestas a la presupuestación de los diversos centros gestores de gastos, disponiendo entonces las Cortes y otros órganos constitucionales de una prerrogativa de la que carecen los demás organismos públicos. Sin embargo, la respuesta a si existe o no vinculación —o, si se prefiere, coordinación— con los criterios del Gobierno, plasmados en los Presupuestos Generales del Estado, sólo puede ser afirmativa. Y, a la vista está, como se plasma en la tabla n.º 2, la reducción general que han experimentado, para este año 2011, los gastos presupuestados en todos los órganos constitucionales si se compara con los créditos que figuraron el año anterior.

 

Tabla n.º 2: Evolución de los créditos autorizados a los órganos constitucionales en las Leyes de Presupuestos de 2010 y 2011

Secciones presupuestarias

(Miles de euros)

PGE 2010

PGE 2011

Evolución

(%)

01. Casa de su Majestad El Rey

8.896,92

8.434,28

-5,20

02. Cortes Generales

231.043,22

216.421,09

-6,33

03. Tribunal de Cuentas

61.188,81

62.216,14

1,02

04. Tribunal Constitucional

27.686,97

26.438,11

-4,51

05. Consejo de Estado

11.546,63

10.476,16

-9,27

08. Consejo General del Poder Judicial

78.110,79

74.217,93

-4,98

Total órganos constitucionales

418.473,34

398.203,71

-4,84

 

Se hable de sección presupuestaria, o se prefiera llamarlos presupuestos de los órganos constitucionales, expresan, de manera cifrada, las obligaciones económicas que podrán atenderse a lo largo del ejercicio con cargo a los mismos. Y, dado que la Hacienda parlamentaria se comporta siguiendo el modelo de “transferencias” que durante largo tiempo acompañó el desarrollo de nuestra Constitución territorial, bien podría entonces significarse que, como en su financiación no se cuenta apenas con “recursos propios” (aunque lo sean, por ejemplo, los intereses financieros y los ingresos procedentes de la venta de objetos en la tienda del Congreso), su autonomía presupuestaria se reduce, en realidad, a una autonomía de gasto, en la que toda la relevancia gira sobre el volumen de los medios económicos que resultan transferidos por el Ministerio de Economía y Hacienda para que los distintos órganos constitucionales puedan llevar a cabo sus respectivas actuaciones con suficiencia.

En los estudios de Derecho Constitucional y Presupuestario se recurre muchas a veces a señalar que los Presupuestos Generales del Estado representan el programa político cifrado del Gobierno de turno. ¿Responde a esa misma connotación el presupuesto parlamentario?

En la doctrina no falta una visión neutralista que contestaría al anterior interrogante de manera negativa, revistiendo la respuesta de oportunas referencias a la independencia y objetividad de la Administración parlamentaria y el papel de garante que la misma ha de desempeñar en relación a una pluralidad de legítimas opciones políticas presentes en las Cámaras. En suma, sería dicha expresión del principio democrático y representativo de la institución lo que favorecería que el presupuesto parlamentario adquiriese un perfil exclusivamente contable, ajeno al conflicto de intereses entre las fuerzas políticas que ejercen la función de gobierno y las que están en la oposición y despojándolo de las adherencias partidistas inobjetables en el vehículo legislativo que reúne las distintas secciones presupuestarias.

Siendo verdad que la Administración parlamentaria no ejecuta, como sí lo hace, en cambio, la de un Ministerio, una determinada política sectorial, tampoco puede obviarse que en élla cabe distinguir unos órganos de carácter técnico (Secretarios Generales y personal al frente de las Direcciones y Servicios de las Cámaras) frente a otros de naturaleza claramente política y sometidos a la elección de las principales fuerzas políticas —los Presidentes y Mesas de las Cámaras, por ejemplo—, lo cual puede llevar, en ocasiones, al ostracismo de otras opciones minoritarias.

Que el presupuesto parlamentario debe posibilitar que las Cámaras cubran los gastos esenciales de su actividad, permitiéndolas disponer de los medios necesarios para sus funciones, no parece que pueda admitir discusión. Pero, como sucede a un nivel más general, ese presupuesto, aparte de suponer el registro contable o numérico de las diferentes obligaciones económicas, también encarna una determinada composición de intereses de los partidos con representación parlamentaria en cada legislatura y que cuentan o no con participación en los órganos de las Cámaras con competencia para la adopción de los acuerdos relevantes de índole presupuestaria, entre otras funciones previstas por los Reglamentos del Congreso y del Senado y en Resoluciones ulteriores aprobadas.

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