34. Estructura del presupuesto parlamentario y de otros órganos constitucionales

Posted on 1 diciembre, 2011

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Por estructura presupuestaria se indican los criterios que resultan empleados para ordenar o clasificar de diversas maneras —orgánicamente, en función de su naturaleza económica, por programas— los estados de ingresos y gastos de un Presupuesto público. El tema se halla previsto sólo en sus aspectos más generales por la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, debiendo completarse con los criterios que establezca el Ministerio de Economía y Hacienda para la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado de cada año (la última norma dictada es la Orden EHA/1333/2011, de 19 de mayo, para la elaboración de los Presupuestos para 2012).

El presupuesto parlamentario no tiene porqué sujetarse a los criterios de estructura presupuestaria que determine el indicado departamento ministerial, dado que la Ley General Presupuestaria no es de aplicación a las Cámaras, aunque se prevea que mantengan la coordinación necesaria para la elaboración del proyecto de ley de Presupuestos Generales del Estado de cada año (art. 2.3 LGP). Dicha ley establece la pertenencia al sector público estatal de los órganos con dotación diferenciada en los Presupuestos Generales del Estado que, careciendo de personalidad jurídica, no están integrados en la Administración General del Estado —lo que resuelve positivamente una vieja polémica sobre si los órganos constitucionales forman parte o no del sector público estatal—, sujetando a sus previsiones el régimen económico-financiero de los órganos constitucionales (excluidas las Cortes Generales), sin perjuicio de las especialidades que contemplen sus propias normas de creación, organización y funcionamiento, que serán las que prevalezcan en cuanto a su contabilidad y control.

Aunque formalmente no sean de aplicación las órdenes anuales del Ministerio de Economía y Hacienda, en la práctica se produce un acatamiento de los criterios clasificación orgánica, económica y por programas, tal y como reflejan las secciones presupuestarias de los distintos órganos constitucionales. Teniendo en cuenta la información suministrada en Presupuestos Generales del Estado para 2011, las siguientes tablas n.º 3, 4, 5 y 6 ofrecen el desglose y evolución que han tenido los gastos de personal, corrientes en bienes y servicios, transferencias corrientes e inversiones reales en los presupuestos de dichos órganos. Los datos muestran el mayor peso que tiene el capítulo de personal en estas secciones presupuestarias (un 57% del total del presupuesto parlamentario o el 85% del presupuesto del Tribunal de Cuentas, por ejemplo). Frente a la tónica general de reducción de las partidas para 2011, el incremento de las transferencias corrientes en algunas secciones se explica en función de las dotaciones que se prevén para pensiones a ex Presidentes del Tribunal de Cuentas y remuneraciones de transición a ex Consejeros de Cuentas y Magistrados del Tribunal Constitucional.

Tabla n.º 3: Evolución 2010-2011 de los gastos de personal autorizados a los órganos constitucionales (millones de euros)

Secciones

PGE 2010

% Tot

PGE 2011

% Tot

% Evol.

01. CSM El Rey
02. Cortes Generales

131,86

0,5

123,61

0,5

-6,3

03. Tribunal de Cuentas

53,55

0,2

52,90

0,2

-1,2

04. Tribunal Constitucional

18,85

0,1

16,88

0,1

-10,5

05. Consejo de Estado

9,00

0,0

8,12

0,0

-9,8

08. CG Poder Judicial

41,03

0,1

39,59

0,1

-3,5

Total órganos constitucionales

254,29

1,0

241,10

0,89

-5,0

Total Estado

27.572,48

100

26.982,31

100

-2,1

Tabla n.º 4: Evolución 2010-2011 de los gastos corrientes en bienes y servicios autorizados a los órganos constitucionales (millones de euros)

Secciones

PGE 2010

% Tot

PGE 2011

% Tot

% Evol.

01. CSM El Rey
02. Cortes Generales

75,24

2,1

70,18

2,1

-6,7

03. Tribunal de Cuentas

6,64

0,2

6,98

0,2

5,1

04. Tribunal Constitucional

6,20

0,2

6,87

0,2

10,8

05. Consejo de Estado

2,04

0,1

1,91

0,1

-6,4

08. CG Poder Judicial

29,82

0,8

28,45

0,8

-4,6

Total órganos constitucionales

119,94

3,4

114,39

3,4

-5,0

Total Estado

3.515,07

100

3.384,31

100

-3,7

Tabla n.º 5: Evolución 2010-2011 de las transferencias corrientes autorizadas a los órganos constitucionales (millones de euros)

Secciones

PGE 2010

% Tot

PGE 2011

% Tot

% Evol.

01. CSM El Rey

8,90

0,0

8,43

0,0

-5,3

02. Cortes Generales

19,85

0,0

18,80

0,0

-5,3

03. Tribunal de Cuentas

0,01

0,0

1,41

0,0

141,0

04. Tribunal Constitucional

0,96

0,0

1,26

0,0

31,3

05. Consejo de Estado

0,25

0,0

0,23

0,0

-8,0

08. CG Poder Judicial

1,04

0,0

1,16

0,0

11,5

Total órganos constitucionales

31,01

0,03

31,29

0,04

1,01

Total Estado

103.136,77

100

74.598,34

100

-27,7

Tabla n.º 6: Evolución 2010-2011 de las inversiones reales autorizadas a los órganos constitucionales (millones de euros)

Secciones

PGE 2010

% Tot

PGE 2011

% Tot

% Evol.

01. CSM El Rey
02. Cortes Generales

4,04

0,0

3,78

0,0

-6,4

03. Tribunal de Cuentas

0,86

0,0

0,79

0,0

-8,1

04. Tribunal Constitucional

1,63

0,0

1,38

0,0

-15,3

05. Consejo de Estado

0,25

0,0

0,21

0,0

-16,0

08. CG Poder Judicial

6,02

0,1

4,84

0,0

-19,6

Total órganos constitucionales

12,80

0,14

11,00

0,19

-14,0

Total Estado

9.389,92

100

5.793,48

100

-38,3

Agrupando los datos de las secciones presupuestarias de los órganos constitucionales en función de la clasificación económica de los créditos, la tabla n.º 7 brinda una imagen de conjunto de los gastos autorizados en cada capítulo para el año 2011.

Tabla n.º 7: Distribución por capítulos de los créditos autorizados a los órganos constitucionales en 2011 (millones de euros)

Secciones

Cap. I

Cap. 2

Cap. 3

Cap. 4

Cap. 6

Cap. 8

Cap. 9

Total

01. CSM El Rey

8,43

8,43

02. Cortes Generales

123,61

70,18

0,00

18,80

3,78

0,03

0,02

216,42

03. T. de Cuentas

52,90

6,98

1,40

0,79

0,14

62,21

04. T. Constitucional

16,88

6,87

1,26

1,38

0,05

26,44

05. C. de Estado

8,11

1,91

0,23

0,21

0,01

10,47

08. CGP Judicial

39,59

28,45

1,16

4,84

0,18

74,22

Total estas secciones

241,09

114,39

0,00

31,28

11,00

0,41

0,02

398,19

Capítulos: 1. Gastos de personal; 2. Gastos corrientes en bienes y servicios; 3. Gastos financieros; 4. Transferencias corrientes; 6. Inversiones reales; 8. Activos financieros; 9. Pasivos financieros

Si atendemos a la clasificación por programas de los Presupuestos Generales del Estado para 2011, me parece que sigue siendo correcta la observación de que nuestro Presupuesto sigue la horma clásica con algunos componentes añadidos que aluden a la idea de programación (Sáinz de Bujanda) y ello pese a que la Ley General Presupuestaria parezca potenciar la programación presupuestaria plurianual.

En dichos Presupuestos, aparecen dos políticas, tres grupos de programas y un total de ocho programas concernidos con las secciones presupuestarias de los órganos constitucionales:

Política de gasto 91. Alta Dirección, bajo la que se encuadra el Grupo de programas 911. Alta Dirección del Estado, al que pertenecen los siguientes programas: Programa 911 M. Jefatura del Estado (de competencia de la Casa Real); Programa 911 N. Actividad legislativa (referido a las Cortes Generales); Programa 911 O. Control externo del sector público (referido al Tribunal de Cuentas) y Programa 911 P. Control constitucional (de competencia del Tribuna Constitucional). También pertenece a dicha política de gasto el Grupo de programas 912. Alta Dirección del Gobierno, en el que se sitúa el Programa 912 N. Alto asesoramiento del Estado (atribuido al Consejo de Estado).

—  Política de gasto 11. Justicia, a la que pertenece el Grupo de programas 111. Administración General de Justicia (que corresponde al Consejo General del Poder Judicial) y que presentaría el siguiente desglose de programas: Programa 111 M. Gobierno del Poder Judicial; Programa 111 O. Selección y formación de jueces y Programa 111 P. Documentación y publicaciones judiciales.

Interesa resaltar que la documentación presupuestaria disponible arroja muy poca luz sobre los objetivos previamente definidos en los programas de gasto de los órganos constitucionales. No hay ninguna descripción, ni memoria de los objetivos de los programas cuya competencia recae en la Casa Real y en las Cortes Generales. En los demás casos, las memorias se limitan casi al señalamiento de lo evidente (la caracterización que tienen los órganos, repaso de sus funciones y mención somera de actividades a realizar), añadiendo anexos de personal y ficha-registro de las inversiones a realizar.

El ámbito institucional de las secciones presupuestarias examinadas coincide plenamente con el órgano constitucional de que se trate (Casa Real, Tribunal de Cuentas, etc.) Únicamente en el presupuesto parlamentario cabe distinguir varios Servicios: Cortes Generales; Congreso de los Diputados; Senado; Junta Electoral Central y Defensor del Pueblo. En relación a estos últimos, la LO 5/1985, de 19 de junio, de Régimen Electoral General establece que “Las Cortes Generales ponen a disposición de la Junta Electoral Central los medios personales y materiales necesarios para el ejercicio de sus funciones” (art. 13.1). Por su parte, la LO 3/1981, de 6 de abril, del Defensor del Pueblo señala que “la dotación económica necesaria para el funcionamiento de la institución constituirá una partida dentro de los presupuestos de las Cortes Generales” (art. 37). De acuerdo con lo dispuesto en la reciente Ley 37/2010, de 15 de noviembre (art. 2.2), en el presupuesto de las Cortes Generales habrá que incluir también la dotación necesaria para el ejercicio de las funciones de la Oficina Presupuestaria de las Cortes Generales. La tabla n.º 8 recoge la distribución por servicios y capítulos de los créditos autorizados en el presupuesto parlamentario para 2011.

Tabla n.º 8: Distribución por servicios y capítulos del presupuesto parlamentario para 2011 (millones de euros)

Servicios C. 1 C. 2 C. 3 C. 4 C. 6 C. 8 C. 9 Total

02.01 Cortes Generales

50,046

2,542

1,270

53,858

02.02. Congreso Diputados

37,157

40,445

10,325

3,781

91,710

02.03 Senado

23,857

24,064

0,002

7,170

0,030

0,020

55,143

02.04 Junta Electoral Central

0,078

0,414

0,040

0,532

02.05. Defensor del Pueblo

12,469

2,706

15,175

Total Sección

123,608

70,173

0,002

18,805

3,781

0,030

0,020

216,421

Capítulos: 1. Gastos de personal; 2. Gastos corrientes en bienes y servicios; 3. Gastos financieros; 4. Transferencias corrientes; 6. Inversiones reales; 8. Activos financieros; 9. Pasivos financieros

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