36. Elaboración y aprobación del presupuesto parlamentario

Posted on 1 diciembre, 2011

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Para terminar la exposición, y ciñéndonos casi en exclusiva al presupuesto de las Cortes Generales, resaltaremos unas cuantas notas en relación a las diversas fases del ciclo presupuestario. Aparte de las previsiones que contienen los propios Reglamentos de las Cámaras (arts. 8, 9, 28 y 31 RCD y 23 y 24 RS), cabe citar varias Resoluciones que han de ser tenidas en consideración: por lo que se refiere al Congreso de los Diputados están las Normas de organización de la Secretaría General de dicha Cámara, aprobadas por Resolución de la Mesa del Congreso, de 4 de septiembre de 2007 (BOCG, serie D, n.º 596, de 5-9-2007) y las Normas de contracción de obligaciones, ordenación y fiscalización del gasto y ordenación de pagos, aprobadas por la Mesa del Congreso en reunión del 17 de noviembre de 2008 (BOCG, serie D, n.º 156, de 2-3-2009); en el Senado existe un Texto refundido de las Normas sobre procedimiento presupuestario, control, contabilidad y contratación, aprobado por la Mesa de la Cámara en reunión del 28 de abril de 2009 (BOCG, serie I, n.º 231, de 13-05-2009), modificado ulteriormente por el mismo órgano en reunión de 28 de septiembre de 2010 (BOCG, serie I, n.º 522, de 30-9-2010).

A) Elaboración del presupuesto parlamentario

La elaboración del presupuesto de las Cortes Generales está atribuida a las Mesas de las Cámaras. Así lo establece expresamente el Reglamento del Congreso (art. 31.1.2.º) e implícitamente se puede deducir de la cláusula residual prevista en el Reglamento del Senado [art. 36.1.d)], tras la desaparición de la Comisión de Gobierno Interior que antes existía en esta Cámara. Los proyectos incluirán los créditos correspondientes a las asignaciones económicas de los Diputados y Senadores, subvenciones a grupos parlamentarios, cotizaciones a la Seguridad Social y Mutualidades, etc.

La naturaleza mixta, político-técnica de dichos órganos, hace que, en realidad, la elaboración del presupuesto parlamentario descanse en las Direcciones de Presupuestos y Contratación dependientes de las Secretarías Generales de cada Cámara, conservando las Mesas la facultad de aprobación.

B) Debate, aprobación y enmiendas al presupuesto parlamentario. Su prórroga cuando no se aprueben los Presupuestos Generales del Estado

La Constitución habla de aprobación autónoma de los presupuestos por las Cámaras, lo cual no casa muy bien con el hecho de que existan servicios comunes de las Cortes Generales que han de tener reflejo en esta sección presupuestaria, al igual que lo habrán de tener las dotaciones que se establezcan para la Junta Electoral Central y el Defensor del Pueblo. La recíproca autonomía del Congreso y del Senado, de llevarla hasta sus últimas consecuencias implicaría una aprobación desgajada del presupuesto parlamentario, lo que puede evitarse si el mismo es aprobado en sesión conjunta de las Mesas de las dos Cámaras, aunque la realización de este acto simultáneo de aprobación del presupuesto de las Cortes no esté previsto en los respectivos Reglamentos. Lógicamente, este sería uno de los aspectos a determinar en un eventual Reglamento de las Cortes Generales.

Una vez que los presupuestos han sido aprobados por las Mesas de las Cámaras, se remitirán al Ministerio de Economía y Hacienda para su integración con los restantes anteproyectos, de cara a la formación del proyecto de ley de Presupuestos Generales del Estado que ha de resultar aprobado por el Gobierno. Y aquí se suscita el problema de si el citado departamento ministerial, o el Consejo de Ministros, pueden alterar las cifras que recibieron la aprobación de los citados órganos parlamentarios, incorporando esas modificaciones en el proyecto de ley que después debatirán las Cortes.

La autonomía reconocida constitucionalmente a las Cortes debe imponer al Gobierno una autorrestricción, incluyendo sin modificaciones los presupuestos de las Cámaras. La facultad de presupuestar del Ejecutivo no puede implicar la asfixia financiera del Parlamento. Una interpretación que concilie los enunciados de los artículos 72.1 y 134.1 de la Constitución debe imponer la automática inclusión de los presupuestos de las Cámaras sin que sufran ninguna variación en el proyecto de ley de Presupuestos Generales del Estado. Pero, como la decisión de las Mesas del Congreso y del Senado no pueden ser entendidas en este punto con el valor de la “cosa juzgada” y pueden darse hipótesis —sea en el nivel superior estatal o en el ámbito autonómico— de conflicto entre las relaciones Gobierno/Parlamento, no habría que descartar posibles cambios en sede ministerial, limitados al aspecto cuantitativo, corrigiendo posiblemente a la baja las cifras determinadas inicialmente en las Cámaras. No suponemos que las alteraciones pudieran centrarse en el detalle de los objetivos y finalidades de los créditos, pues aquí la facultad autónoma de decisión del Parlamento de emplear las sumas en una u otra atención, siempre dentro de lo posible y no comprometido, primaría frente a cualquier otra consideración. Y, además, para evitar enmiendas del Ejecutivo, siempre podrían las Cortes aprobar el presupuesto parlamentario sin efectuar ninguna especificación, para que se incluyera la suma global de la sección en los Presupuestos Generales del Estado y descomponiendo después de la aprobación de la ley esa dotación global (Montejo Velilla).

En relación a los restantes órganos constitucionales, cuya autonomía presupuestaria no proviene de lo dispuesto en la Constitución, aunque esté sancionada en sus leyes orgánicas de organización y funcionamiento, la autorrestricción del Ejecutivo que se planteaba antes seguiría siendo un argumento válido hasta tanto no se instrumentase por aquél, como titular de la iniciativa legislativa, una modificación expresa de la posición del órgano de que se trate en orden al ejercicio de competencias de elaboración de su respectiva sección presupuestaria. Lógicamente, el Gobierno no podría aprovechar el proyecto de ley de Presupuestos Generales del Estado como vehículo para realizar esos cambios, con carácter previo a su tramitación parlamentaria, dada la existencia de todo un marco jurídico preeminente, que tampoco puede desconocer, lisa y llanamente, a través de las variaciones que quisiera introducir en las cifras de aquellas secciones. A los efectos indicados, quizás sirva la siguiente argumentación del Tribunal Constitucional, cuando ha declarado que “una vez admitido que la Ley de presupuestos generales del Estado puede abordar una modificación directa y expresa de cualquier otra norma legal, insistimos, en tanto en cuanto dicha modificación respete los condicionamientos que para su incorporación al contenido eventual del instrumento presupuestario ha exigido este Tribunal, cabe añadir, a renglón seguido, que lo que no puede hacer la Ley de presupuestos es, sin modificar previamente la norma legal que regula el régimen sustantivo de una determinada parcela del ordenamiento jurídico, desconocerlo, procediendo a efectuar una aplicación distinta a la prevista en la norma cuya aplicación pretende. La Ley de presupuestos, como previsión de ingresos y autorización de gastos para un ejercicio dado debe respetar, en tanto no las modifique expresamente, las exigencias previstas en el ordenamiento jurídico a cuya ejecución responde, so pena de poder provocar con su desconocimiento situaciones de inseguridad jurídica contrarias al art. 9.3 CE” (SSTC 238/2007, de 21 de noviembre, fj 4.º y 248/2007, de 13 de diciembre, fj 4.º).

Pero, como a fin de cuentas, nos encontramos con unas secciones presupuestarias de un proyecto de ley que deben examinar, enmendar y aprobar las Cortes Generales, podemos plantearnos si, en la tramitación parlamentaria de los Presupuestos Generales del Estado, el derecho de enmienda de los diputados y senadores puede alcanzar, no solamente a los presupuestos de los restantes órganos constitucionales, sino también a sus respectivos presupuestos, aún cuando hayan sido previamente aprobados por las Mesas de las Cámaras. Y, a la vez, estaría la consideración que deba darse de la posibilidad de que el Gobierno ejerciera su facultad de veto hacia aquellas enmiendas que no reuniesen determinados requisitos, de conformidad con lo expresado en los Reglamentos del Congreso y del Senado (arts. 111 y 133 a 135 RCD y 148 a 151 RS).

La autonomía respectiva de una Cámara frente a la otra permite, desde luego, que en los trámites de aprobación de dicha ley, hubiese enmiendas de diputados en relación al presupuesto del Senado, así como de senadores respecto del presupuesto del Congreso. La integración del presupuesto parlamentario como una sección más de los Presupuestos Generales del Estado propicia esta solución; no siendo tampoco descartable que hubiera diputados que enmendasen los créditos del Congreso y senadores que hiciesen lo mismo en relación al presupuesto del Senado. Y, por supuesto, cabría mantener el mismo razonamiento, favorable a la posibilidad de que el ejercicio del derecho de enmienda se proyectase sobre las secciones presupuestarias correspondientes a los demás órganos constitucionales.

Tratándose en todos los casos de secciones de gasto, las enmiendas deben ajustarse a los requisitos establecidos por los Reglamentos de las Cámaras, de manera que si suponen aumento de créditos en algún concepto, tendrán que proponer una baja de igual cuantía en la misma sección. Lógicamente, si las enmiendas promoviesen una disminución de los créditos de una sección, no tendrían que observar ningún condicionante adicional.

En cuanto al órgano que debería encargarse de velar por el cumplimiento de la técnica constructiva en las enmiendas que supongan un aumento de créditos, parece obvio que no tendría que ser el Gobierno si se admite que estamos en presencia de secciones referidas a las Cortes Generales, Tribunal Constitucional, de Cuentas, etc., es decir, de órganos con autonomía presupuestaria. Aquél ha de velar porque se cumpla un determinado equilibrio financiero, responsabilizándose de ejercitar o no su facultad de veto en relación a las enmiendas que se presenten a las secciones de su competencia, esto es, todas las que no se correspondan con los órganos constitucionales. Habrán de ser, por tanto, los Presidentes de las Comisiones de Presupuestos y de ambas Cámaras los que cuiden por que ese equilibrio no se rompa en el caso de enmiendas que supongan aumento de créditos en las secciones presupuestarias de las Cortes y de los restantes órganos constitucionales, exigiendo su presentación compensada con una disminución de gastos en otros conceptos de la misma sección. En una palabra, tratándose de órganos dotados de autonomía presupuestaria, no cabe mantener en el Gobierno la facultad de otorgar o no su conformidad a la tramitación de las enmiendas referidas a dichas secciones.

De lo que se lleva expuesto, se puede concluir que la problemática relacionada con la aprobación del presupuesto parlamentario se debería llevar a un futuro Reglamento de las Cortes Generales, estableciendo un procedimiento de aprobación separada del mismo y anticipado a la tramitación de los Presupuestos Generales del Estado. Ello garantizaría de manera más efectiva la autonomía de las Cámaras, siempre que permitiese, además, que se diese una plena intervención sin cortapisas de todos los grupos parlamentarios y no sólo de los que tengan representación en las Mesas del Congreso y del Senado, traspasando la actual competencia aprobatoria de las Mesas a Comisiones parlamentarias específicas; posibilitando el ejercicio del derecho de enmienda y dando traslado al Gobierno, una vez fuese aprobado el presupuesto de las Cortes por los respectivos Plenos, de la sección resultado de esa intervención, con el exclusivo fin de que quede integrada con las restantes secciones que conforman los Presupuestos Generales del Estado, pero sin necesidad de reabrir de nuevo una discusión que ya se habría producido previamente y de manera más satisfactoria a como hoy día acontece.

Téngase en cuenta, por último, que en las hipótesis de falta de aprobación de los Presupuestos Generales del Estado, los presupuestos parlamentario, del Tribunal de Cuentas, Constitucional, etc., corren la misma suerte que los demás organismos públicos, al verse prorrogados los presupuestos del ejercicio anterior hasta la aprobación de los nuevos (art. 134.4 CE). Pero, en este punto, hay que tomar conciencia de que la solución adoptada por nuestro texto constitucional es la más condescendiente para Gobiernos morosos en la presentación de los Presupuestos a las Cámaras —cuyo retraso puede implicar ulteriores demoras en la aprobación parlamentaria— o, incluso, tan confrontados en determinadas coyunturas con las mismas que prefieren abstenerse de su función, incumpliendo el deber de presupuestar o retirando de la tramitación el proyecto de ley de Presupuestos. Casos ha habido en nuestra historia reciente, aunque limitados a la órbita autonómica (por ejemplo: retirada de los Presupuestos para 1989 y 1995 en Aragón y en Andalucía en este último año también; omisión de la presentación de los proyectos de ley de Presupuestos para 2001 en el País Vasco, para 2003 en Aragón y para 2011 en Baleares).

Un procedimiento separado y previo de aprobación parlamentaria de su presupuesto, con independencia de que luego haya que procurar la debida integración formal en los Presupuestos Generales del sector público respectivo (estatal o de la Comunidad de que se trate), tendría como principal virtud la de evitar que se arrastre a la misma situación de prórroga —máxime cuando ésta se habría comportado como una alternativa disponible de un Gobierno confrontado con las Cámaras— al presupuesto del Parlamento, fortaleciendo el sentido de su autonomía garantizada constitucional o estatutariamente.

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