38. La estabilidad presupuestaria entre la mística y la ideología

Posted on 30 abril, 2012

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Hoy ha resultado publicada en el “BOE” la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, cuya aprobación por las Cámaras, desde que el proyecto de ley vio la luz (“BOCG”, X Legislatura, serie A, núm. 3-1, 8 de marzo de 2012) se ha efectuado con las mismas prisas que se imprimieron a la Reforma del artículo 135 de la Constitución.

Pero el origen de estas notas data de unos días antes, cuando respondí a la amable invitación de mis amigos de la Universidad de Santiago, los profesores del Área de Derecho Financiero, Amelia González Méndez y Juan José Nieto, para que participase en el Máster en Fiscalidad Internacional y Comunitaria, cosa que hice el pasado 13 de abril y por lo que debo ahora mostrarles mi sincero agradecimiento.

Pocos días han pasado, desde luego, desde aquella intervención y la rápida aprobación de la Ley que desarrolla la citada “enmienda constitucional”. Debo aclarar que entonces me referí a la reforma de régimen jurídico-comunitario de la estabilidad presupuestaria y al Tratado de Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria que firmaron 25 Jefes de Estado o de Gobierno a primeros de marzo y que podría calificarse como el “Tratado de austeridad perpétua”, si esto último no casara mejor con la legislación nacional que hoy se ha publicado.

Curiosamente, desde el tiempo de firmarse aquel Tratado y la aprobación de la Ley Orgánica, parece atisbarse un relativo cambio de frecuencia que podría acabar introduciendo la “dispensa por el crecimiento” en el rígido “credo de la austeridad presupuestaria”; algo de lo que apenas se ha percibido nuestro legislador, acuciado por un Gobierno con prisas, que ha pisado el acelerador de los recortes que aprueba cada viernes.

Ayer mismo, y hoy continúan haciéndolo, los principales medios de comunicación informan de la crisis de la eurozona con el señalamiento de un “programa de resurrección” que la Comisión presentará próximamente para inyectar 200.000 millones de euros en infraestructuras, energía y tecnología. Habrá que esperar a valorar dicha iniciativa cuando se concrete, aunque parece confirmar el tímido intento de rebelión a bordo contra la doctrina imperante de la austeridad, de la que han hecho gala algunos presidentes nacionales y del Consejo Europeo, amén del principal candidato a serlo en la segunda vuelta de las elecciones presidenciales francesas del próximo domingo.

Cuando me referí en Santiago a la reforma del régimen jurídico de la estabilidad presupuestaria en la Unión Europea, a la vista de los efectos que está teniendo, pero también de los que se espera que tenga en la economía y las finanzas públicas de la región, advertí a los asistentes que el recorrido bien podría calificarse de experiencia religiosa, habida cuenta del fervor y rechazo simultáneo con que se predican, por unos, los parabienes que traerá el equilibrio presupuestario y, por otros, los gravosos y adversos resultados que está conllevando en el sistema de cohesión social. Desde luego que concebir a la estabilidad presupuestaria como religión permite inmediatamente vislumbrar las posiciones divergentes de los creyentes en el dogma, de los agnósticos y de los ateos frente al mismo[i].

El dogma de la estabilidad presupuestaria hunde, en viejas raíces filosóficas y religiosas, el comportamiento esperado de las instancias comunitarias y de los Estados pertenecientes a la Unión; sobre todo de estos últimos que, por pertenecer a un mismo club, no pueden realizar conductas negativas que redunden en detrimento de los demás miembros. La “ética de reciprocidad” en que se funda (“lo que para uno no se desea, no se les realiza a los demás”)[ii], viene a presidir las acciones de la Comisión y, sobre todo, del Consejo Europeo, erigiendo a la “regla de oro” del equilibrio presupuestario en el elemento cardinal del objetivo de alcanzar una “auténtica unión de estabilidad presupuestaria”.

Frente a los comportamientos indebidos en que se incurrió anteriormente, se invoca ahora, como “valor moral” en el ámbito económico el citado principio, como valladar de la crisis financiera, comprometiendo su consagración en las normas constitucionales o de vinculación equivalente de los Estados miembros.

Así apareció, el verano pasado, la doctrina revelada por Mérkel y Sarkozy, tras la cumbre que mantuvieron el 16 de agosto de 2011, exigiendo la incorporación de la regla de oro en los ordenamientos nacionales. Sólo siete días después, el anterior Presidente del Gobierno, aprovechó el debate de convalidación de un decreto-ley[iii] para anunciar la reforma del artículo 135 de la Constitución, sometiendo ese cambio a un acelerado y humillante procedimiento[iv] que sólo tardaría quince días más en consumarse, publicándose después oficialmente en el “BOE” del 27 de septiembre de 2011.

El complaciente y seguidista “arreglo constitucional”, efectuado de manera tan vertiginosa, contrasta con la tradicional resistencia a los cambios y reformas de nuestro texto constitucional[v]. Sólo en esto da razón al fracasado candidato presidencial socialista a las últimas elecciones, quien consideraba que “la Constitución es una ley que se cambia fácilmente”. Pero todavía no se desprende que ese cambio jurídico “en un plis plas va(ya) a acabar con la crisis”, como él mismo adujo, meses antes, para oponerse a una iniciativa de reforma constitucional similar que había propuesto el candidato popular y hoy Presidente del Gobierno[vi].

El carácter impuesto de la reforma revive el himno del trágala; ése con el que los liberales españoles zaherían a los partidarios del rey felón y absolutista, Fernando VII, cuando con tal de conservar la corona, no tuvo pudor alguno en aceptar la Constitución que había perseguido. Frente a la mascarada real, la copla popular entonaba entonces el “trágala, trágala vil servilón, tú que no quieres Constitución”.

Nada más aprobarse la reforma del artículo 135 de la Constitución, escribí que la restricción del déficit y de la deuda pública no iba a representar ninguna vacuna frente a la crisis económica[vii]. No fui yo el único, desde luego, y así lo había reconocido el Presidente anterior, que dijo: “todos sabemos que no va a arreglar —ojalá— el problema del empleo ni la crisis que tenemos, pero es una buena señal y es un buen camino”[viii]. Pero, con ese y similares planteamientos, lo único que se resuelve es con aplazar al futuro la solución de los graves problemas que hoy día nos atañen, restando validez inmediata a la virtualidad que tenga el principio de estabilidad presupuestaria para hacer frente a la crisis, confiando en el mismo como una mera cuestión de fe.

Parece que habláramos de la vida eterna, sólo que no podremos saber si es cierta o no porque, previamente, hay que morir para comprobarlo. Y, mientras tanto, toca perseverar y las actitudes distinguen a los creyentes, agnósticos y ateos ante el acto de fe de la estabilidad presupuestaria.

Los creyentes justifican los cambios promovidos desde instancias comunitarias y hasta hacen ostentaciones que se podrían ahorrar, como la de que España es “el país que más se compromete con los objetivos de estabilidad presupuestaria” y que “ningún país hace esto en Europa”[ix]. Ojalá que, de tan simple argumento, se extrajeran resultados constatables y concretos para que las Administraciones públicas fuesen verdaderamente sostenibles y dejemos de hacer aeropuertos sin aviones o queramos disponer por doquier de líneas suburbanas de alta velocidad. Pero, por ahora, lo único que se observa es el pasodoble de fervor patriótico y los efectos más apreciables de la estabilidad presupuestaria solamente están suponiendo una imponente jibarización del gasto público social y de inversión.

Los agnósticos dudan y hay quienes no ven nada claro que el camino emprendido sea correcto, notando los estragos que los recortes impuestos provocan en el sistema de servicios del Estado del bienestar. En este punto están también los conversos que mudaron de doctrina y de principios como de camisa, propiciando el acuerdo político que sustentó la reforma constitucional. Entre éstos no es difícil encontrar ahora, que han pérdido el púlpito, mayores dudas ante el evangelio y ejercicios religiosos predicados desde el Gobierno.

Finalmente están los ateos, que piensan que la estabilidad presupuestaria es una trampa que sólo está sirviendo para el deterioro de los derechos sociales y que ello lastrará las posibilidades de crecimiento futuro, puesto que cuando éste se produzca nos encontrará en una posición de mayor debilidad frente a otras economías que serán las que aprovechen mejor las circunstancias.

En el fondo, todo esto recuerda a la historia que señala que el sistema más eficaz para atraer a la lluvia es el de esas danzas rituales indias que se ejecutan para invocar la tormenta y asegurar el éxito de la cosecha. Su éxito es fácilmente constatable: hay que danzar y danzar, y no parar de hacerlo, hasta que comience a llover[x].

Y así se comportan muchos de los influidos por el dogma de la regla de oro, apostando por élla con la fe del autocomplaciente. Una fe que se afirma y contenta con su mera expresión, siendo indulgente y poco crítica consigo misma. Cuando llegue la racha de bonanza, el discurso narrará los logros alcanzados, aunque pudiera ser que los mismos no se hubieran debido a la aplicación de esos ejercicios espirituales.

Los Gobiernos deberían aprender que, cuando lo que se realiza es una apelación a la fe, como la que rodea a la estabilidad presupuestaria, vale tan poco el recurso a la danza de la lluvia de los indios cherokees, como a las “eurochácharas” dominadas por vacuidades conceptuales[xi] de los contables y burócratas europeos, o a las (des)calificaciones de dóciles economistas empleados de las agencias de rating.

Frente a la absurda sacralización de la Constitución practicada antes, y también frente a otras posibles valoraciones de la “enmienda de estabilidad presupuestaria” introducida hace seis meses, ésta se antoja como una ofrenda a los mercados, arrojando una imagen de derrota de la política y de la democracia[xii]. La reforma constitucional hace votos con un modelo de pensamiento económico y de sociedad que deja fuera a corrientes que no coinciden con el postulado que en élla se hace, limitando explícitamente el recurso al déficit y al endeudamiento para todas las Administraciones públicas.

Sin ánimo alguno de desenterrar un vetusto manifiesto político, lo mínimo que se echa en falta es el no tener a verdaderos políticos con aptitudes para dirigir los intereses públicos, y que no se comporten como simples administradores de intereses privados, por lo que habría que cerrar esa puerta giratoria que comunica a los Gobiernos con los poderes económicos y financieros[xiii].

La preocupación por el control del déficit y la limitación del endeudamiento no es nueva[xiv], por supuesto, aunque ahora, como consecuencia de la globalización económica, se perciban claros síntomas de imitación jurídica en los ordenamientos nacionales, dada la senda que a los mismos se traza por las disposiciones comunitarias, para que alcancen una creciente y progresiva convergencia[xv].

Entre los defensores del equilibrio presupuestario casi nunca falta el argumento de que el Presupuesto del Estado debe comportarse como una réplica a gran escala de cualquier presupuesto familiar o de una empresa individual. La exigencia de que los gastos se ajusten a los ingresos evitará que el déficit surja y, además, habrá que cuidar que el endeudamiento, como instrumento de financiación, quede limitado a determinados bienes de inversión, imposibles de lograr con los ingresos anuales o el ahorro que los mismos hayan sido capaces de generar. La “fuerza” del planteamiento se basa en su propia simpleza y sirve para su empleo en foros del más diverso tipo, sean de corte académico y cultivado, o en el descanso de un partido de fútbol, o en una conversación tabernaria.

Es evidente que razonar en términos de identidad entre un Estado y una familia tiene sus atractivos, ya que facilita la defensa del principio de intervención mínima en la economía y explica los motivos de que el poder de gasto (spending power) que recae, sobre todo, en manos de los Gobiernos, deba someterse al control de las Asambleas Legislativas[xvi]. Pero ni el control adquirido sobre el gasto público y los Presupuestos en la época del Estado liberal —precisamente cuando surgieron las elaboraciones que atañen a los principios rectores del Derecho presupuestario—, sirvieron para ir más lejos del nivel de una mera declaración formal y para nada propiciaron la supremacía de los Parlamentos sobre los asuntos financieros[xvii]. Tampoco hoy el equilibrio presupuestario contribuye a hacer del Parlamento poco más que una oficina de registro de las decisiones comunitarias.

El derecho al Presupuesto, el más envidiado y temible de los derechos, como expusiera Amilcare Puviani a principios del siglo pasado, simplemente se ha traducido en una enorme exageración[xviii]. Pensar que el Estado y los poderes públicos se deben comportar como lo hace una empresa o un ciudadano individual representa una clara ilusión, no exenta de desconfianza en la política y los procedimientos democráticos; algo que ahora se percibe en el asalto a la razón que promueve la burocratización de la economía desde los Tratados y disposiciones comunitarias[xix], las proyectadas reformas de ordenamientos constitucionales y hasta el recambio de los Gobiernos elegidos por los ciudadanos en las urnas por ejecutivos tecnócratas y comprometidos con las directrices marcadas desde fuera de los propios Estados.

Pero nada de esto sobrecogerá a la clientela del tópico del equilibrio presupuestario, ante el que se rinden Parlamentos, doctrina y opinión pública[xx], y cuya inobservancia puede dar al traste con la continuidad en el ejercicio de funciones de gobierno.

Recuerdo ahora, cuando leí la “Editorial” del número 14 (1972) de la revista Hacienda Pública Española,cómo se señalaba que el sermón más estéril, pero más veces pronunciado en las finanzas públicas, es el de la restricción del gasto del Estado. Un sermón, con muy poco sentido, ya que si lo que se quiere afirmar es que el Estado administre mejor los recursos que utiliza, se da un consejo banal. Lo difícil y valioso no es dar ese consejo que está al alcance del primero que pasa, sino realizar esa administración más rigurosa que se solicita del sector público, y entonces ha de concretarse dónde están el despilfarro y las posibles economías; algo que generalmente no realizan los que las propugnan en términos tan vagos como irresponsables.

NOTAS:

[i] Sigo el planteamiento que hiciera, aunque refiriéndose a la reforma laboral, Gabilondo, I. (2012). Creyentes, agnósticos y ateos. La Voz de Iñaki. Madrid, El País: Video blog de política.

[ii] Cosimo, E. D. (2012). En busca de la soberanía perdida. El principio de equilibrio presupuestario entre la coordinación constitucional y la reforma de la gobernanza económica de la Unión Europea. La Constitucionalización de la estabilidad presupuestaria. E. Á. C. y. C. S. G. (Directores). Madrid, Instituto de Derecho Público, Universidad Rey Juan Carlos: 85-123. (pp. 87-88).

[iii] Se trataba del Real Decreto-ley 9/2011, de 19 de agosto, de medidas para la mejora de la calidad y cohesión del Sistema Nacional de Salud, de contribución a la consolidación fiscal, y de elevación del importe máximo de los avales del Estado para 2011 (publicado en el BOE, n.º 200, de 20 de agosto de 2011).

[iv] Vid. Gabilondo, I. (2011). La democracia se rinde. La Voz de Iñaki. Madrid, El País: Video blog de política.

[v] Por ejemplo, vid. Álvarez Conde, E. (2012). Presentación. La reforma (preventiva) constitucional de 2011. La constitucionalización de la estabilidad presupuestaria. E. y. S. G. Álvarez Conde, Clara. Madrid, Instituto de Derecho Público de la Universidad Rey Juan Carlos: 17-43. (pp. 18-19).

[vi] Vid. la información aparecida en Cinco Días: “Zapatero y Rajoy acuerdan reformar la Constitución para limitar el déficit”, Cinco Días, 24 de agosto de 2011.

[vii] Martínez Lago, M. A. (2011). La reforma de la Constitución no nos vacuna frente al déficit o la crisis. Cuadernos de Política Fiscal. Madrid, WordPress.com.  También Martínez Lago, M. A. (2011). “Crisis fiscal, estabilidad presupuestaria y reforma de la Constitución.” El Cronista del Estado Social y Democrático de Derecho(24): 10-21.

[viii] Vid. Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados, n.º 268, correspondiente a la sesión celebrada el martes 23 de agosto de 2011, p. 29.

[ix] Vid. las declaraciones de Cristóbal Montoro, recogidas por EL PAÍS: “PP y PSOE se felicitan por el acuerdo mientras intentan sacar rédito político”, El País, 26 de agosto de 2011. El planteamiento ha sido reiterado después, con la presentación del Proyecto de Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, desde diversas instancias gubernamentales.

[x] Gabilondo, I. (2012). Creyentes, agnósticos y ateos. La Voz de Iñaki. Madrid, El País: Video blog de política.

[xi] Miguel Bárcena, J. d. (2011). El gobierno de la economía en la Constitución Europea. Crisis e indeterminación institucional. Barcelona, J. M. Bosch Editor. (pp. 14-15).

[xii] Gabilondo, I. (2011). La democracia se rinde. La Voz de Iñaki. Madrid, El País: Video blog de política.

[xiii] Martínez Lago, M. A. (2011). La reforma de la Constitución no nos vacuna frente al déficit o la crisis. Cuadernos de Política Fiscal. Madrid, WordPress.com.

[xiv] Ruiz Almendral, V. (2012). “Estabilidad presupuestaria y reforma constitucional.” Revista Española de Derecho Europeo(41).

[xv] Cosimo, E. D. (2012). En busca de la soberanía perdida. El principio de equilibrio presupuestario entre la coordinación constitucional y la reforma de la gobernanza económica de la Unión Europea. La Constitucionalización de la estabilidad presupuestaria. E. Á. C. y. C. S. G. (Directores). Madrid, Instituto de Derecho Público, Universidad Rey Juan Carlos: 85-123. (p. 86).

[xvi] Ruiz Almendral, V. (2012). “Estabilidad presupuestaria y reforma constitucional.” Revista Española de Derecho Europeo(41).

[xvii] Martínez Lago, M. A. (1992). Manual de Derecho Presupuestario. (Ordenación jurídica de los Presupuestos y del control de la Hacienda Pública). Madrid, Colex. (pp. 97-99).

[xviii] Puviani, A. (1972). Teoría de la Ilusión Financiera. Madrid, Instituto de Estudios Fiscales.

[xix] Miguel Bárcena, J. d. (2011). El gobierno de la economía en la Constitución Europea. Crisis e indeterminación institucional. Barcelona, J. M. Bosch Editor. (pp. 170-171).

[xx] Martínez Lago, M. A. (2002). Temas de Derecho Presupuestario. (Hacienda Pública, Estabilidad y Presupuestos). Madrid, Colex. (p. 34).

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