42. Impresión de conjunto: Las medidas proyectadas para la prevención del fraude fiscal contribuyen a la pérdida del sentido codificador de la Ley General Tributaria

Posted on 30 septiembre, 2012

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Con el proyecto de ley que consideramos se da un nuevo paso en la pérdida del sentido codificador de la Ley General Tributaria, lo cual no deja de ser una objeción formal, pero que afecta negativamente al carácter de la principal de nuestras normas tributarias, “eje central del ordenamiento tributario”, como indicaba su exposición de motivos, “donde se recogen sus principios esenciales y se regulan las relaciones entre la Administración tributaria y los contribuyentes”.

Únicamente puede resaltarse como nota positiva general que, en esta ocasión, el Gobierno haya preferido el envío de una iniciativa que tendrán que discutir y aprobar las Cortes Generales, siguiendo el procedimiento legislativo para ello; algo que contrasta con las variadas incrustaciones que la Ley General Tributaria ha padecido como consecuencia de esa recurrente vía de los decretos-leyes de urgencia, con los que el Gobierno se subroga en la función legislativa de las Cámaras, aprovechando la coartada de la crisis económica (Vid. López-Medel Báscones, Jesús: “¿Para qué sirve el Parlamento?”, en el diario El Mundo, de 30 de julio de 2012).

Desde que resultó aprobado nuestro Código Tributario en diciembre de 2003, y si no se produce ningún cambio previo hasta que concluya la tramitación del proyecto de ley de medidas contra el fraude, habrán sido nueve las modificaciones sufridas por la LGT, entre las que destacan tres por decretos-leyes motivados por la finalidad de corregir el déficit público.

La primera variación que sufrió la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, vino dada por la Ley 36/2006, de 29 de noviembre, de medidas para la prevención del fraude fiscal. Luego están los cambios que introdujeron las leyes 4/2008, de 23 de diciembre, por la que se suprime el gravamen del Impuesto sobre el Patrimonio, se generaliza el sistema de devolución mensual en el Impuesto sobre el Valor Añadido, y se introducen otras modificaciones en la normativa tributaria; 18/2009, de 23 de noviembre, por la que se modifica el texto articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, aprobado por el Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, en materia sancionadora; 22/2009, de 18 de diciembre, por la que se regula el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía y se modifican determinadas normas tributarias, y 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible. Los siguientes cambios influidos por la crisis financiera y la reducción del déficit público han sido consecuencia de los decretos-leyes 20/2011, de 30 de diciembre, de medidas urgentes en materia presupuestaria, tributaria y financiera para la corrección del déficit público; 12/2012, de 30 de marzo, por el que se introducen diversas medidas tributarias y administrativas dirigidas a la reducción del déficit público, y 16/2012, de 20 de abril, de medidas urgentes para garantizar la sostenibilidad del Sistema Nacional de Salud y mejorar la calidad y seguridad de sus prestaciones.

En total, los preceptos de la Ley General Tributaria afectados por los cambios suman mucho más: hasta cincuenta y nueve artículos y tres disposiciones adicionales resultaron “enmendados”. Y si, como es de esperar, el proyecto de ley que comentamos, resulta aprobado en sus propios términos, otros dieciséis artículos y dos disposiciones adicionales se añadirán a la retahíla de modificaciones en ese cuerpo legal.

Todo ello provoca una clara pérdida de la sistemática, coordinación y unificación de normas de la LGT, que ha dejado ya de responder, desde luego, a una unidad de criterio y de tiempo, primando razones coyunturales y casuísticas sobre la técnica jurídica y añadiendo confusión en la cúspide del cada vez más abigarrado e inexplicable ordenamiento tributario.

La última vez que participé en este Seminario, pude hablarles de diversos problemas que se suscitan al ejecutarse sentencias y resoluciones tributarias, ámbito en el que los contribuyentes y los profesionales que les asesoran suelen padecer muchas veces un verdadero calvario para obtener resultados favorables y eficacia práctica bastante efímera, ya que casi siempre estará dispuesta la Administración de conseguir provecho de sus propias torpezas e irregularidades.

Sorprende por ello que, si nuestro sistema de justicia tributaria resulta ineficaz, desesperadamente lento y contribuye poco a la seguridad jurídica, no se haya aprovechado la oportunidad de este proyecto de ley para tratar de poner remedio a la situación, que, muy bien se encaminaría entonces a reducir la litigiosidad y los costes económicos que ello comporta para los contribuyentes y la Administración, en una situación de crisis como la que vivimos, lo que redundaría, presumiblemente, en una reordenación de los recursos disponibles para hacer frente a las formas más perjudiciales de fraude fiscal (Vid. Sánchez Pedroche, José Andrés: “Primeras y preocupantes impresiones sobre el anteproyecto de ley de modificación de la normativa tributaria y presupuestaria para la lucha contra el fraude”, en Quincena Fiscal, n.º 11, 2012, p. 102).

Sin embargo, lo que viene a procurar el proyecto de ley, más allá de su inspiración en prevenir el fraude, es servir de acicate a la regularización previamente implantada por decreto-ley y que comporta un verdadero estímulo del mismo, imponiendo, como ha señalado otro ponente de este Seminario, que les hablará esta tarde, “unos modos espasmódicos y abruptos de legislar en materia tributaria que, poco a poco, erosionan la idea constitucional del sistema tributario justo —los principios de la imposición no dejan de ser atributos suyos— dando paso a una situación en que parece imperar su contrario dialéctico, el caos tributario injusto, al que se desemboca con normas coyunturales, adheridas a la realidad más inmediata, sin orden ni concierto, carentes de reflexión y de sosiego, nacidas para vivir unos meses y ser sustituidas por las siguientes normas coyunturales, sin la más mínima vocación de permanencia” (NAVARRO SANCHÍS, Francisco José: “¿Juan sin Tierra ha muerto?”, en la Revista Jurídica El Economista, n.º 13, de 20 de abril de 2012, p. 3).

El proyecto de ley consta de siete artículos, una disposición adicional y cuatro disposiciones finales. En una de éstas, concretamente en la segunda, al referir los títulos competenciales, la rutina de los decretos-leyes debe haber jugado una mala pasada al redactor, al establecer que “esta Ley se dicta (en lugar de se aprueba) al amparo de las competencias del Estado establecidas en el artículo 149.1.11.ª, 13.ª y 14.ª de la Constitución”.

La iniciativa en trámite disocia la entrada en vigor de las limitaciones de pagos en efectivo y el específico tratamiento sancionador que se da a las mismas —única norma autónoma contenida en el artículo 7 y que comenzará a regir a los veinte días de su publicación oficial para todos los pagos efectuados desde entonces, aunque se refieran a operaciones concertadas con anterioridad al establecimiento de la limitación—, respecto del resto de medidas que comportan modificaciones en dieciocho preceptos de la Ley General Tributaria, uno de la Ley General Presupuestaria, dos de la Ley del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, uno de la Ley del Impuesto sobre Sociedades, ocho de la Ley del Impuesto sobre el Valor Añadido, cinco de la Ley que contempla en régimen económico-fiscal de Canarias y uno más de la Ley de régimen fiscal de las Cooperativas; alteraciones todas éstas que entrarán en vigor al día siguiente de su publicación en el “Boletín Oficial del Estado”.

Los principales objetivos que se resaltan en la exposición de motivos del proyecto son los de “impactar directamente en nichos de fraude detectados” y “perfeccionar las normas que garantizan el crédito tributario”, además de “incrementar la seguridad jurídica de nuestro sistema tributario y evitar litigios innecesarios”.

Complementariamente, se alude a “la posibilidad de adopción de medidas cautelares vinculadas a supuestos de presuntos delitos contra la Hacienda pública, así como la investigación patrimonial a las mismas asociada, la limitación de pagos en efectivo o el establecimiento de nuevas obligaciones de información sobre bienes y derechos situados en el extranjero”.

Tales premisas podrían resumirse en la idea de “colocar a nuestro sistema legal a la vanguardia de la lucha contra el fraude”. Pero, ante esta declaración de intenciones, convendría plantearse si ¿realmente las medidas incrementan la seguridad jurídica o suponen un retroceso en los derechos y garantías de los contribuyentes?, y si ¿servirán a los fines de reducir el fraude y aumentar la recaudación, dada la actual coyuntura económica?

La contestación del primer interrogante nos llevará a analizar las modificaciones pretendidas. La segunda pregunta sería muy aventurado responderla ahora, debiendo esperar a los resultados que se desprendan de la aplicación de la reforma y que sólo con tiempo podrá valorarse de forma correcta.

Nuestro comentario se centrará en las modificaciones introducidas en la LGT por el artículo 1.º del proyecto de ley, que afectan a las siguientes materias:

  • Al sistema de sucesión de entidades con personalidad jurídica;
  • Al régimen de responsabilidad tributaria;
  • A la recaudación y embargos;
  • A la prescripción tributaria;
  • A las medidas cautelares que se pueden adoptar por la Administración;
  • Al régimen de infracciones y sanciones, así como al procedimiento sancionador;
  • A la revisión por medio de recursos y reclamaciones, y
  • A la nueva obligación de información sobre bienes y derechos en el extranjero.

También nos ocuparemos de la limitación de medios de pago en efectivo y el régimen sancionador específico que se contempla.

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